陕西再推新区改革 西咸“做实”权力

 来源:经济观察网

                                  

  导语:历经数年探索、磨合,在获批国家级新区之后,陕西西咸新区的体制改革终于向前推动了一大步。

  经济观察报 记者 张延龙 历经数年探索、磨合,在获批国家级新区之后,陕西西咸新区的体制改革终于向前推动了一大步。

  作为国内唯一一个由省级政府主导、并横跨两个行政区的国家级新区,西咸新区对于陕西的意义相当特殊——它是当地建设“大西安”的核心所在,更是陕西打造新丝路起点的关键。也正因此,西咸新区设立以来所面临的种种体制障碍和难题,被外界分外关注。

  近日,陕西省委省政府出台《关于加快西咸新区发展的若干意见》(以下简称“意见”),再次强调西咸新区的使命,并明确提出理顺体制问题,包括理顺省级及西安市、咸阳市与西咸新区财政收入的分配关系,以及赋予西咸新区部分省、市级行政管理权限、逐步对相关街镇进行行政托管。

  西 咸新区的权力将被进一步“做实”——变得越来越像一个城市、一级政府,而与此同时,也将承担更多的社会事务、付出更多的行政成本。这也意味着,这些体制改 革完成后,作为城市新区存在的西咸新区,将拥有自上而下传统政府的大部分行政权力——由省级、市级、区县,直至乡镇——虽然它本身仍以开发区管委会的身份 存在。

  事实上已成为陕西省制度的特区的西咸新区,能否探索出一条行政体制改革的新路?

使命

  一直以来,陕西省政府都对西咸新区寄予厚望,不仅仅因为它是陕西唯一一个国家级新区。

  在西北地区,西安的城市地位是独一无二的,但过去出于各种原因,西安的城市规模偏小,产业带动作用有限,所以西咸新区应时而生,承担了“大西安”建设以及带动关中城市群、引领西北地区的历史使命。

  2009年,国务院批复《关中—天水经济区发展规划》,正式提出“加快推进西(安)咸(阳)一体化建设,着力打造西安国际化大都市”。此后,陕西省决定通过设立西咸新区,来加速一体化进程。

  西咸新区的身份、权责,来自于两个文件——陕西省编办批复的《关于陕西省西咸新区开发建设管理委员会机构设置的批复》,以及陕西省政府下发的《关于加快西咸新区发展的若干政策》。前者简称12号文,后者简称46号文。

  按照12号文,西咸新区管委会由原陕西省西咸办改设为新区管委会,具有省级部门经济管理权限和规划、土地、建设、环保等行政管理权限;46号文进一步明确,西咸新区管委会是省人民政府派出机构,代表陕西省人民政府行使有关西咸新区开发建设的管理权。

  到今年1日,国务院批复同意设立西咸新区,明确了“把西咸新区建设成为中国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例”的发展定位,西咸新区成为首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区。

  这 期间,尽管思路几度调整,但在当地决策者看来,西咸新区所承担的历史使命,以及它对于陕西的全局意义始终没有变。对于西咸新区获批国家级新区,上述近日刚 出台的《意见》就明确表示,“这是国家深入推进西部大开发、扩大向西开放、建设丝绸之路经济带、推进新型城镇化的重大战略举措,是国家赋予陕西的重大战略 任务,是陕西发展的重大战略机遇”。

  新丝路经济带战略提出之后,当地更是明确表示,要把西咸新区建设成为“丝绸之路经济带重要支点”,形成中国向西开放的重要枢纽。

  从设区到今年9月底,西咸新区已累计完成全社会固定资产投资2410亿元,招商引资内资到位资金480亿元,而在今年,先后有华晨集团特种车生产基地、阿里巴巴集团的战略性项目—菜鸟网络西北核心节点项目、中俄丝绸之路高科技产业园等重大项目落户西咸新区。

扩权

  横跨西安、咸阳两座行政区的西咸新区所遇到的体制障碍,缺少样本参照。也正因此,它遇到了哪些问题、它又将怎样解决这些问题,一直以来都为人们所关注。

  规 划面积高达882平方公里的西咸新区开发模式是“省市共建,以省为主”,西咸新区管委会直接接受陕西省政府的领导,其下又分五个新城。然而在设立之初,以 “开发区体制”存在的西咸新区管委会只被赋予了相应的省级经济管理权限和规划、土地、建设、环保等行政管理权限。在具体工作中,它要同西安、咸阳两市打交 道,更要同两市下属若干县级政府部门打交道,关系错综复杂。

  比如说,在分级政府事务中,规划权、建设权等权限属于市级政府,规划许可证、施 工许可证、房产证等证照的核发都在市级部门,而对于新区发展至关重要的土地问题,其储备、交易、征地权在区县级政府,土地证则由市级部门下发,而具体的征 地、拆迁事务,又常常需要由街镇来出面完成。

  再具体一点,以土地权限为例,西咸新区所获享的陕西省国土厅相关权限,实际上只有土地指标,而无法独立征地、挂牌、交易,更没有相应的规划建设权,大量工作都需要西安、咸阳两市以及区县政府的配合。

  在 设立之初,西咸新区管委会面临的就是这样一个事、财、权、责难以对等的局面——于责任讲,它肩负着800余公里土地开发建设的责任,显然重大;于事权讲, 它的许多权力实际上常常浮于半空,难以做实;于财权讲,它与传统区县的财税分配、土地开发收益分配的关系,也在很长时间里都没有定论。

  这些都需要经过一个艰苦的磨合过程,才能理顺体制。而这次《意见》在新区设立3年后出台,所强调的就是“要加强领导,理顺体制,保障西咸新区开发建设顺利推进”。

  “西咸新区管委会是省人民政府派出机构,代表省人民政府行使西咸新区开发建设管理权,在项目建设、城乡统筹、规划实施等方面赋予其省、市级管理权限及部分社会事务管理职能。”——因为这句话,很多解读都以西咸新区被赋予省级权限为落点,这其实是一个误读。

  这其中至关重要的,其实是它获得了相应的市级管理权力,这使其在项目建设上不需要再依托两市的相关土地、规划、建设部门。

  比 如说在土地层面,陕西省政府除继续在土地规划、计划、报批等方面给予西咸新区倾斜支持,继续实行土地计划指标单列,耕地占补平衡由省国土资源厅统筹协调异 地补充这些省级的支持外,西安、咸阳两市及相关县(市)政府按照统一管理、权责一致的原则,授权西咸新区管委会履行辖区土地管理职能,并承担辖区耕地保 护、执法监察、信访维稳等土地管理相关责任和义务。

理顺体制

  《意 见》更进一步说,“省级有关部门要深化行政审批制度改革,提出支持西咸新区发展的简政放权清单,除需国家审批核准或国家明确规定由省级政府部门审批核准 外,其余审批权限放给新区办理,以支持西咸新区建设发展。西安、咸阳两市人民政府及相关县(市、区)政府涉西咸新区的经济及相关社会事务管理权委托新区行 使。”

  “西咸新区要成为深化改革、简政放权的特区,率先实行权力清单制度,负责好辖区内城市管理、市场监管、土地管理、安全生产、环境保护、文物保护等职能。”《意见》如此表述。

  而在财权方面,陕西省提出,按照“谁举债、谁偿还”和“保基数、分增量”的原则,理顺省级及西安市、咸阳市与西咸新区财政收入分配关系。以2014年实际入库数为基数,从2015年起省级收入超基数部分全部留给西咸新区管委会,该政策暂定五年不变。

  与获得两市和相关县区的“经济及相关社会事务管理权”相对应的,陕西省政府要求西咸新区进一步加强新区内统一的管理体制,沣东新城、秦汉新城被正式划归西咸新区管理,西咸新区将逐步对区内街镇进行托管。

  实际上,在这之前,当地就曾试点过开发区托管街镇工作。2010年,沣东新城的前身——西安沣渭新区就曾试点“区镇联动”,托管相应的社会事务,并对区内街镇进行行政托管。

  当 时沣渭新区的官员曾评价,“对社会事务进行托管这在全省还是第一次,这是新区的根本优势,目前其他开发区只管经济发展而不管社会事务。沣渭新区成立后,乡 镇街道事务管理、干部任免等权限都在管委会职责之中,这些举措将对创造高效优良服务环境、统筹城乡发展、加快征地拆迁等重要工作起到强力推动作用。”

  西安曾有过多次开发区体制改革的动议和讨论,也经历了不少座谈和研究,一位经历过此事的当地开发区官员说,最终大家发现,让开发区承担更多的社会事务可能是开发区体制改革的一个必然方向,但一直没有下决心全面推动。

  这 也意味着,这些体制改革完成后,作为城市新区存在的西咸新区,将拥有自上而下传统政府的大部分行政权力——由省级、市级、区县,直至乡镇——而它本身仍以 开发区管委会的身份存在,依然拥有理论上的制度优势。事实上它已经成为了陕西省的制度特区,能否探索出一条行政体制改革的新路?很多人都在期待。

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